信访制度是与行政复议、行政诉讼制度相互独立、相互分离的权利救济制度，信访处理意见、复查意见等不可诉

裁判要旨：

信访制度是与行政复议、行政诉讼制度相互独立、相互分离的权利救济制度。对于能够通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的事项，信访途径是排斥的；基于同样的理由，对于信访事项处理机关、单位作出的处理意见、复查意见、复核意见等，在未对申请人创设新的权利义务情况下，行政复议和诉讼途径亦是排斥的。本案中，根据查明事实和在案证据，就宋某宝、王某秀向凤阳县刘府镇人民政府反映“在王某秀哥哥王某文房屋上加盖隔热层补偿”的问题，该镇政府已于2018年12月10日、2022年7月17日分别向王某秀和宋某宝作出刘信复〔2018〕76号《关于王某秀信访事项的处理意见书》、刘信复〔2022〕49号《行政处理答复书》，就其反映的房屋隔热层问题进行了答复，而本案刘府镇政府所作出的刘信复〔2023〕70号《依法履职情况答复书》仅是对该问题的重复告知，以及对“2011年给予宋某宝1万元”的款项性质予以明确，并未对宋某宝、王某秀的权利义务产生实际影响。

裁判文书：

安徽省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2024）皖行终598号

上诉人（一审原告）宋某宝，男，汉族，1949年12月5日出生，住安徽省滁州市琅琊区，现居住地滁州市。

上诉人（一审原告）王某秀，女，汉族，1973年11月14日出生，住安徽省凤阳县，现居住地滁州市。

被上诉人（一审被告）安徽省凤阳县人民政府，住所地安徽省滁州市凤阳县惠政路，统一社会信用代码11341126394375875B。

法定代表人王俊卿，该县县长。

委托代理人李帅，该县刘府镇副镇长。

委托代理人周光成，安徽濠梁律师事务所律师。

宋某宝、王某秀因诉安徽省凤阳县人民政府（以下简称凤阳县政府）行政复议一案，不服安徽省滁州市中级人民法院（2024）皖11行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。

宋某宝、王某秀向一审法院起诉称，2023年8月10日其向凤阳县刘府镇人民政府提出三项诉求解决事项，当月14日刘府镇政府向其出具行政程序受理告知书，并于同年10月5日作出刘信复〔2023〕70号《依法履职情况答复书》，并向其送达。其认为该答复书调查处理结果与事实不符，于2023年11月20日向凤阳县政府提出行政复议申请，当月27日凤阳县政府作出凤复字〔2023〕108号《不予受理行政复议申请决定书》，并告知其相应的行政诉讼权利。其不服，提起本案行政诉讼，请求撤销凤阳县政府作出的凤复字〔2023〕108号《不予受理行政复议申请决定书》，并判决凤阳县政府受理其行政复议申请。

一审法院审理查明，2023年8月10日，宋某宝、王某秀于凤阳县信访局接访时口头反映要求处理家里柿子树被挖及更正1万元救济款应属拆迁款等问题。2023年8月14日，凤阳县刘府镇人民政府作出刘信告〔2023〕《行政程序受理告知书》，载明：“2023年8月10日，我镇接到你们反映‘1.家门口柿子树被村里挖掉要求处理；2.2018年，家里房屋拆迁村里未告知，2022年村里给宋某宝打了1万元，名义是救济款，实际是拆迁款，要求更正’属于本机关职权范围，本机关决定受理”。2023年10月5日，凤阳县刘府镇人民政府作出刘信复〔2023〕70号《依法履职情况答复书》，载明：“镇村安排人员进行实地查看，未见柿子树，也未见挖掘痕迹……房屋拆迁指的是王某秀在其哥哥王某文房子上建设的隔热层。……2018年12月10日，我镇下发刘信复〔2018〕76号《信访处理意见书》，明确王某文房屋拆迁系城乡建设用地增减挂钩项目，启动之初召开过群众座谈会，在征得王某文本人的同意后，才进行测量的，你所反映的隔热层是在原有房屋顶上面铺盖一层石棉瓦（一个前高后低的倾坡，前面高度不超过0.8米，后面紧靠着屋顶）因未能形成房屋，不在拆迁补偿范围。在完成王某文的所有房屋及附着物核算后，经过两次公示复核，王某文本人满意后与我镇签订拆迁安置补偿协议书。2022年11月16日，我镇考虑到当时王某秀在监狱服刑，宋某宝年事已高且家庭困难，我镇向县信联办申请对宋某宝进行救助1万元”。

宋某宝、王某秀于2023年11月20日向凤阳县政府申请行政复议，要求更正刘信复〔2023〕70号《依法履职情况答复书》的内容。当月27日，凤阳县人民政府作出凤复字〔2023〕108号《不予受理行政复议申请决定书》，认为宋某宝、王某秀提出的行政复议申请事项，不属于行政复议范围，决定对宋某宝、王某秀的申请不予受理。宋某宝、王某秀不服，提起行政诉讼。

一审法院认为，行政复议是一种通过行政救济途径解决行政争议的一种方法，对复议申请受理须符合法定条件。根据《中华人民共和国行政复议法》以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，公民、法人或者其他组织提出行政复议申请的前提条件是申请人的行政复议申请事项属于行政复议范围。而可以申请行政复议的行政行为，是指行政主体在行使行政职权过程中，针对特定的行政相对人就特定的事项作出的，能够对行政相对人的权利义务产生法律效果的行为，即由于行政法律关系的产生，导致公民、法人或其他组织受到行政行为有利或不利的实际影响。权利义务关系受到影响是利害关系存在的基础，行政复议机关在受理行政复议案件时，负责对权利义务与行政行为之间因果关系是否客观存在进行审查。如果存在，则申请人为适格的申请人，应予以受理；如果不存在，则不予受理，或者经审查后驳回复议申请。本案中，宋某宝、王某秀二人分别于2018年11月18日、2022年5月20日通过信访途径，要求对王某秀加盖在其哥哥王某文房屋上的隔热层予以拆迁补偿，凤阳县刘府镇人民政府于2018年12月10日、2022年7月17日向二人分别作出了书面处理答复书。宋某宝、王某秀于2023年8月10日再次信访反映其家里柿子树被挖及1万元救济款应属拆迁款等问题，请求处理。二人反映问题的行为实质上属于重复信访。凤阳县刘府镇人民政府即对宋某宝、王某秀反映的情况进行了调查核实，依法履行了程序上的调查，并将调查处理情况向宋某宝、王某秀进行答复，该答复内容是对前述信访处理情况的陈述，并未对宋某宝、王某秀的权利义务产生实际影响。因此，本案宋某宝、王某秀对凤阳县刘府镇人民政府作出的处理结果不服提出复议申请，不符合申请行政复议的法定条件。凤阳县人民政府经审查后认为，凤阳县刘府镇人民政府对宋某宝、王某秀信访事项的答复，不属于行政行为，故宋某宝、王某秀复议请求不属于行政复议范围，决定对申请人宋某宝、王某秀的行政复议申请不予受理，符合法律规定。据此，宋某宝、王某秀要求撤销凤复字〔2023〕108号《不予受理行政复议申请决定书》的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告宋某宝、王某秀的诉讼请求。案件受理费50元，由原告宋某宝、王某秀负担。

宋某宝、王某秀上诉称，1.其向凤阳县政府申请的复议事项是针对该县刘府镇政府未支付房屋拆迁补偿款和树木补偿款等问题，属于行政复议法规定的复议范围。2.凤阳县刘府镇政府对其拆迁而未给予补偿的损失包括压井、4棵柿子树、2棵石榴树、10棵杨柳树、王某文房屋上加盖的隔热层等，而2022年12月宋某宝收到政府给予的1万元，名义为救助款实际上是想用来抵消上诉人的以上拆迁损失，其就此申请行政复议，凤阳县政府应当予以受理。3.凤阳县刘府镇对其损失所作出的信访答复，已经对上诉人的权利产生实质影响，该答复属于具体行政行为，其申请行政复议符合法律规定。综上，原判认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，依法改判支持其全部诉讼请求。

当事人向一审法院提交的证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对案件证据的认证符合法律规定，对一审判决认定的案件事实，本院依法予以确认。

本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第九项规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项规定，行政复议申请应当属于行政复议法规定的受案范围。《信访工作条例》第十七条第一款、第三十一条、第三十五条及第三十六条第一款、第三款的规定，公民、法人或者其他组织可以采用信息网络、书信、电话、传真、走访等形式，向各级机关、单位反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，有关机关、单位应当依规依法处理。对信访人提出的申诉求决类事项，有权处理的机关、单位应当区分情况，分别按照下列方式办理：（一）应当通过审判机关诉讼程序或者复议程序、检察机关刑事立案程序或者法律监督程序、公安机关法律程序处理的，涉法涉诉信访事项未依法终结的，按照法律法规规定的程序处理。（二）应当通过仲裁解决的，导入相应程序处理。（三）可以通过党员申诉、申请复审等解决的，导入相应程序处理。（四）可以通过行政复议、行政裁决、行政确认、行政许可、行政处罚等行政程序解决的，导入相应程序处理。（五）属于申请查处违法行为、履行保护人身权或者财产权等合法权益职责的，依法履行或者答复。（六）不属于以上情形的，应当听取信访人陈述事实和理由，并调查核实，出具信访处理意见书。对重大、复杂、疑难的信访事项，可以举行听证。信访人对信访处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理机关、单位的上一级机关、单位复查。收到复查请求的机关、单位应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复。信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关、单位的上一级机关、单位请求复核。收到复核请求的机关、单位应当自收到复核请求之日起30日内提出复核意见。信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级党委和政府信访部门和其他机关、单位不再受理。

根据上述法律规范的规定，信访制度是与行政复议、行政诉讼制度相互独立、相互分离的权利救济制度。对于能够通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的事项，信访途径是排斥的；基于同样的理由，对于信访事项处理机关、单位作出的处理意见、复查意见、复核意见等，在未对申请人创设新的权利义务情况下，行政复议和诉讼途径亦是排斥的。本案中，根据查明事实和在案证据，就宋某宝、王某秀向凤阳县刘府镇人民政府反映“在王某秀哥哥王某文房屋上加盖隔热层补偿”的问题，该镇政府已于2018年12月10日、2022年7月17日分别向王某秀和宋某宝作出刘信复〔2018〕76号《关于王某秀信访事项的处理意见书》、刘信复〔2022〕49号《行政处理答复书》，就其反映的房屋隔热层问题进行了答复，而本案刘府镇政府所作出的刘信复〔2023〕70号《依法履职情况答复书》仅是对该问题的重复告知，以及对“2011年给予宋某宝1万元”的款项性质予以明确，并未对宋某宝、王某秀的权利义务产生实际影响。同时，对于二人反映的柿子树被挖问题，也仅是就相关调查情况予以告知，并未对其创设新的权利义务。故，凤阳县政府认为凤阳县刘府镇人民政府对宋某宝、王某秀信访事项所作答复不属于具体行政行为，对宋某宝、王某秀的行政复议申请不予受理，符合法律规定。凤阳县政府在收到宋某宝、王某秀的复议申请后，依法开展审查、作出决定及送达等工作，程序合法。

综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。宋某宝、王某秀的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人宋某宝、王某秀负担。

本判决为终审判决。

审 判 长 汪结平

审 判 员 蒋春晖

审 判 员 安 翔

二〇二四年十一月十三日

法官助理 李 磊

书 记 员 聂鑫梅