湖南省院：当事人通过法定途径无法查阅行政执法卷宗信息，行政机关应公开行政执法卷宗信息，保障当事人的知情权

【裁判要旨】

《中华人民共和国政府信息公开条例》（2019年5月15日起施行）第十六条第二款规定，行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。法律之所以作出上述规定，是因为行政执法案卷信息可以从复议、诉讼等程序中获取，当事人的知情权可以得到保障。但本案中，邓新生申请公开的信息是2015年6月3日北湖区政府对邓新生房屋实施强拆时的人员安排信息、拆除现场视频及物品清点登记造册信息。而北湖区政府明确表示不会让当事人查阅，相关诉讼也因当事人超过起诉期限被裁定驳回而在诉讼中无法获悉，因此本案信息不予公开，则当事人的知情权无法获得保障，行政机关没有考虑应当考虑的因素，裁量明显不当。

【裁判文书】

湖南省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2020）湘行终95号

上诉人（一审原告）：邓新生

被上诉人（一审被告）：郴州市北湖区人民政府。

法定代表人：王洪灿，区长。

委托代理人：何春梅，郴州市北湖区司法局工作人员。

委托代理人：余婧，郴州市北湖区司法局工作人员。

邓新生因与郴州市北湖区人民政府（以下简称北湖区政府）政府信息公开一案，不服湖南省郴州市中级人民法院（2019）湘10行初116号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。

一审法院经审理查明，邓新生系郴州市北湖区郴江街道办事处槐树下村三组村民。2004年，因湘南物流园项目建设需要，槐树下村三组的部分土地被政府征收。2009年，邓新生明知土地被征收情况下，未经有关职能部门批准同意擅自在所征地的老房基础上扩建房面积420．9平方米。2014年6月9日，郴州市城乡规划局北湖分局认定“当事人建设的私房用地性质为配送物流及第三方仓储用地，既不符合规划用地性质，也影响规划的实施”。2014年6月23日，郴州市城市管理和行政执法局向邓新生下达了责令限期拆除通知书。邓新生要求举行听证程序。经听证及土地勘查，邓新生在政府征地后改扩建房总面积为420．9平方米，其中属违规扩建面积223．4平方米，另197．5平方米系原旧房扩建。2014年8月4日，郴州市城市管理和行政执法局作出郴城执行罚北规字（2014）第0005号行政处罚决定，责令邓新生在15日内自行撤除223．4平方米的建筑。邓新生不服该处罚决定，向郴州市北湖区人民法院提起行政诉讼。郴州市北湖区人民法院于2014年12月12日作出（2014）郴北行初字第65号行政判决，维持郴州市城市管理和行政执法局作出的郴城执行罚北规字（2014）第0005号行政处罚决定。邓新生不服，提起上诉，该院于2015年4月20日作出（2015）郴行终字第13号行政判决，驳回上诉，维持原判。

2014年8月21日，郴州市城市管理和行政执法局就案涉房屋拆除事项向郴州市人民政府提出申请，请求责令北湖区政府依法拆除邓新生在槐树下村三组违法建设的私房，建筑面积223.4平方米。郴州市人民政府于2014年8月26日批示同意依法拆除。2014年9月1日，郴州市城市管理和行政执法局根据城乡规划法第六十八条的规定，将“依法实施拆除邓新生违法建设的私房，建筑面积223.4平方米”的事项移交北湖区政府实施，北湖区政府的工作人员对该事项移交单予以签收。

2015年6月3日，北湖区政府对邓新生擅自扩建建筑实施了强制拆除。邓新生被强制拆除的房屋包括223．4平方米的违法建筑及197．5平方米的旧房扩建建筑，就旧房扩建建筑补偿问题，由于邓新生的要求过高，双方未达成补偿调解意见。2018年10月24日，邓新生以房屋被强制拆除为由向该院提起行政诉讼。该院以诉讼被告主体不适格及超过法定的起诉期限为由，于2018年12月13日作出（2018）湘10行初113号行政裁定，驳回邓新生的起诉。邓新生不服，向本院提起上诉。本院于2019年3月25日作出（2019）湘行终145号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。该裁定另查明事实：2015年6月3日，北湖区政府组织对邓新生的房屋实施了强制拆除。在强制拆除过程中，工作人员对拆除过程进行了摄像、对邓新生所有物品进行了清点，并对所有物品进行了登记造册，同时安排人员搬家。

2019年6月29日，邓新生根据本院另查明的事实，以维权为由，向北湖区政府提交《政府信息公开申请表》，申请公开：1.2015年6月3日，北湖区政府组织对邓新生的房屋实施强制拆除时的人员安排的相关信息。2.在强制拆除过程中，工作人员对拆除过程进行了摄像的视频文件。3.对邓新生所有物品进行了清点，并对所有物品进行了登记造册，同时安排人员搬家的相关信息。2019年7月24日，北湖区政府对邓新生作出《关于对邓新生依申请公开事项的答复》（以下简称《答复》），内容如下：关于邓新生提出公开“2015年6月3日对房屋实施强制拆除行动人员安排”“拆除过程中摄像录影等视频文件”以及“公开所有物品进行清点登记造册的信息”的申请，经查该申请公开的事项属于行政执法案卷信息，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条第二款：“行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告过程中信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。”之规定，经研究决定，不予公开邓新生申请的政府信息内容。

邓新生不服，提起本案诉讼，请求：一、撤销北湖区政府作出的《答复》；二、确认北湖区政府不依法公开政府信息的行政行为违法，并判决北湖区政府依邓新生申请公开非法强拆邓新生房屋信息。

一审法院经审理认为，本案争议的焦点是邓新生申请的政府信息是否应予公开。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条第二款规定：“行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。”本案中，北湖区政府将邓新生违法扩建建筑予以强制拆除。在强制拆除过程中，北湖区政府为客观反映在具体强制拆除过程中工作细节，进行了摄像、对物品清点造册并安排人员搬家均是为具体行政执法案件所附材料之需，同时，邓新生之所以要求北湖区政府公开上述信息，其目的是为“维权”收集证据材料。但湖南省高级人民法院对该部分事实已作了认定，并不影响邓新生的“维权”。故北湖区政府认为邓新生提出申请公开的事项属于行政执法案卷信息，决定不予公开邓新生申请的政府信息符合法律规定。邓新生提出其申请政府信息不属于行政执法案卷信息的理由不能成立，不予采信。综上所述，北湖区政府作出的《答复》认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。邓新生的诉讼请求及理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项之规定，判决驳回邓新生的诉讼请求。本案一审案件受理费50元，由邓新生负担。

邓新生不服一审判决，向本院上诉称：1.一审查明事实与实际事实不符：涉案征收是非法征收，以租代征；邓新生未经批准擅自扩建房屋的事实不存在；城管部门对邓新生的处罚于法无据；北湖区政府以拆“违章建筑”为由实施违法征地；北湖区政府未在诉讼中提交相关证据。2.一审裁定驳回起诉是错误的：邓新生申请公开的信息属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条土地征收、房屋征收等方面的政府信息，依法应当公开。其申请公开信息是为维护其合法权益。3.一审采信北湖区政府证据错误。请求撤销一审判决，改判支持邓新生的一审诉讼请求。

北湖区政府答辩称：1.对邓新生的房屋实施拆除是依据城乡规划法第六十八条的规定进行的行政执法行为，故邓新生申请公开的此过程中“人员安排、拆除过程的视听资料以及涉及财物的信息”理当属于行政执法案卷信息。2.北湖区政府依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条的规定作出不予公开答复事实清楚，适用法律正确。3.北湖区政府决定不予公开的政府信息内容，并不影响邓新生依法维护自身权益。请求驳回上诉，维持一审判决。

当事人一审提交的证据已随案移送本院。经审查，一审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。

二审期间，北湖区政府向邓新生公开了2015年6月邓新生房屋拆除现场照片13张及室内物品照片1张。北湖区政府称邓新生申请公开的涉案房屋拆除行动人员安排属人事管理内部信息，依法不予公开；现场拆除视频及物品清单等资料目前已无法找到。

本院查明的其他事实与一审法院认定的事实一致。

本院认为：《中华人民共和国政府信息公开条例》（2019年5月15日起施行）第十六条第二款规定，行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。法律之所以作出上述规定，是因为行政执法案卷信息可以从复议、诉讼等程序中获取，当事人的知情权可以得到保障。但本案中，邓新生申请公开的信息是2015年6月3日北湖区政府对邓新生房屋实施强拆时的人员安排信息、拆除现场视频及物品清点登记造册信息。而北湖区政府明确表示不会让当事人查阅，相关诉讼也因当事人超过起诉期限被裁定驳回而在诉讼中无法获悉，因此本案信息不予公开，则当事人的知情权无法获得保障，行政机关没有考虑应当考虑的因素，裁量明显不当。二审期间，北湖区政府已经将其掌握的、依法可以公开的信息公开，改变了原违法行政行为。此种情形下，本案不需要撤销后责令重作，但应确认违法。一审适用法律错误，处理结果不当，本院予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：

一、撤销湖南省郴州市中级人民法院（2019）湘10行初116号行政判决；

二、确认郴州市北湖区人民政府2019年7月24日所作的《关于对邓新生依申请公开事项的答复》违法。

一、二审案件受理费各50元，共100元，由郴州市北湖区人民政府负担。

本判决为终审判决。

审判长 张坤世

审判员 林 芝

审判员 李俊颖

二〇二〇年四月二十八日

法官助理 丁恒芳

书记员    潘敏华