向制作机关以外的机关申请政府信息公开应承担更高的证明责任

【裁判要旨】

尽管政府信息公开条例第十七条规定保存政府信息的行政机关也负有公开义务，也不排除规范性文件制作机关以外的其他机关因工作原因获取、保存了规范性文件，但对于公民、法人或者其他组织获取政府信息而言，向规范性文件制作机关以外的其他机关申请政府信息公开无疑是舍近求远，且在随后提起的行政诉讼中，其对其他机关保存了规范性文件应承担更高的证明责任。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2016）最高法行申3977号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：郑建惠。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：陕西省咸阳市人民政府，住所地：陕西省咸阳市渭阳中路6号。

法定代表人：卫华，该市人民政府市长。

委托代理人：雒亚萍。

委托代理人：吉清梅。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：陕西省人民政府，住所地：陕西省西安市新城区西新街1号新城大院。

法定代表人：胡和平，该省人民政府省长。

委托代理人：王芊予。

委托代理人：王啸。

再审申请人郑建惠因诉陕西省咸阳市人民政府（以下简称咸阳市政府）政府信息公开、陕西省人民政府（以下简称陕西省政府）行政复议一案，不服陕西省高级人民法院（2016）陕行终242号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员王振宇、代理审判员胡文利、代理审判员李纬华参加的合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。

郑建惠向西安铁路运输中级法院起诉称，其于2015年11月20日向咸阳市政府申请公开“2010年5月25日成立咸阳市招生委员会及咸阳市招生委员会办公室所依据上级人民政府规范性文件信息”“确定咸阳市招生委员会办公室编制、配置专职干部之规范性文件信息”。2015年12月3日，咸阳市政府作出答复。郑建惠不服，申请行政复议。2016年2月2日，陕西省政府作出陕政复决字〔2016〕13号《行政复议决定书》（以下简称13号复议决定），维持咸阳市政府所作答复。郑建惠对陕西省政府复议决定不服，提起本案诉讼。根据陕西省咸阳市渭城区人民法院（2015）渭城行初字第00018号行政裁定，教育部《2010年普通高等学校招生工作规定》（以下简称2010年工作规定）第六十五条、第六十六条，陕西省招生委员会陕招办〔2013〕12号《2013年陕西省普通高等学校招生工作实施办法》（以下简称2013年实施办法）第六十三条、第六十四条，咸阳市招生委员会应具有教育考试行政执法权，应具有“审批机关批准设立的文件”，咸阳市政府办公室咸政办机字〔2010〕17号《关于成立咸阳市招生委员会的通知》（以下简称17号通知）就是咸阳市政府在上级政府行政管理部门规范性文件指令下成立咸阳市招生委员会及其办公室的文件。该文件不但确定了咸阳市招生委员会及其办公室的职责、工作场所，还任命了办公室主任。咸阳市政府既收到且保存有上级行政机关指令其成立招生委员会的规范性文件信息，也能确定该政府信息的公开机关。《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称政府信息公开条例）第十七条规定由制作政府信息的政府机关负责公开，还规定“行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开”。第二十一条第三项还明确规定依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。咸阳市政府既不向郑建惠公开所申请公开的政府信息，也不告知该政府信息的公开机关名称、联系方式，却“建议你向上一级政府相关部门咨询”。咸阳市政府所作该答复违法。陕西省政府13号复议决定事实认定错误、适用法律法规错误。故请求依法撤销陕西省政府所作13号复议决定及咸阳市政府于2015年12月3日所作答复，责令咸阳市政府在一定期限内对其政府信息公开申请重新作出具体行政行为。

一、二审法院查明以下主要事实：（一）2015年11月20日，郑建惠向咸阳市政府提出政府信息公开申请，请求公开于2010年5月25日成立咸阳市招生委员会及其办公室所依据的上级人民政府规范性文件信息，以及确定咸阳市招生委员会办公室编制、配置专职干部之规范性文件信息。咸阳市政府经检索于2010年5月25日成立咸阳市招生委员会及其办公室的相关文件，没有依据上级规范性文件，没有该机构编制、配置专职干部之规范性文件，于2015年12月3日答复郑建惠“你要求获取的政府信息不属于本机构的公开范围”，并建议郑建惠“向上一级政府相关部门咨询”，同时告知“如对本答复不服，可以在收到本答复之日起60个工作日内申请行政复议，或者在3个月内提起行政诉讼。”（二）2015年11月20日，咸阳市政府对郑建惠作出答复，告知其根据17号通知，“2010年成立咸阳市招生委员会，并下设办公室，办公室设在市考试管理中心，负责处理日常业务，无事业单位法人资格，无组织机构代码，无教育考试行政执法权，市招生委员会属临时协调议事机构”。（三）2015年12月7日，郑建惠向陕西省政府提出行政复议申请。2016年2月2日，陕西省政府对郑建惠作出13号复议决定，认定“被申请人就申请人认为的‘上级规范性文件’应当向制作机关咨询的答复，事实清楚，依据正确，内容适当”，决定维持咸阳市政府于2015年12月3日所作答复。

西安铁路运输中级法院一审认为，郑建惠向咸阳市政府申请公开于2010年5月25日成立咸阳市招生委员会及其办公室所依据的上级人民政府规范性文件信息，以及确定咸阳市招生委员会办公室编制、配置专职干部之规范性文件信息，咸阳市政府举证于2010年5月25日成立咸阳市招生委员会及其办公室没有依据上级规范性文件，没有该机构编制、配置专职干部之规范性文件，其非该文件制作者、保存者，根据政府信息公开条例第十七条、《陕西省政府信息公开规定》第七条，答复告知郑建惠其所申请公开的上级规范性文件“不属于本机构的公开范围”，并建议郑建惠向上一级政府相关部门咨询。该答复依据真实，事实清楚，适用法律正确。郑建惠认为该信息虽非咸阳市政府制作，但咸阳市政府收到且保存，应当由咸阳市政府公开。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第五款规定：“被告主张政府信息不存在，原告能够提供该政府信息系由被告制作或者保存的相关线索的，可以申请人民法院调取证据。”郑建惠并未提供相关线索申请法院调取。其认定咸阳市政府为其申请公开的政府信息的保存单位的主张没有证据证明，不予支持。郑建惠请求撤销咸阳市政府所作答复，没有依据，不予支持。咸阳市政府在答复中告知郑建惠救济途径时，将提起行政诉讼的期限写为“3个月”，与法不符，应确认为瑕疵。该瑕疵未对郑建惠的实体权利造成损害，不构成撤销该答复的理由。陕西省政府受理、审查郑建惠的行政复议申请，作出行政复议决定并送达郑建惠，程序合法。郑建惠诉请撤销该决定，没有法律依据，不予支持。据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一项之规定，作出（2016）陕71行初23号行政判决，驳回郑建惠的诉讼请求。

郑建惠不服，提起上诉。

陕西省高级人民法院二审认为，郑建惠所申请政府信息为咸阳市政府所依据的上级人民政府规范性文件信息。由此可以认定，咸阳市政府不是该文件信息制作者。咸阳市政府举证于2010年5月25日成立咸阳市招生委员会及其办公室没有依据上级规范性文件，没有该机构编制、配置专职干部之规范性文件，即咸阳市政府既不是郑建惠申请的文件的制作者，亦非保存者。咸阳市政府接到郑建惠的信息公开申请后，按照政府信息公开条例的相关规定，于2015年12月3日作出答复，符合法律规定。咸阳市政府所作答复在告知郑建惠不服该答复的救济途径时，将提起行政诉讼的期限写为“3个月”，与法律规定不符，应认定为瑕疵。该瑕疵未对郑建惠实体权利造成影响，不能构成撤销该答复的理由。陕西省政府受理郑建惠的复议后，经审查作出维持咸阳市政府所作答复的复议决定。该复议决定认定事实清楚，适用法律正确，复议程序合法。郑建惠诉请撤销该复议决定，没有法律依据，不予支持。郑建惠提交的陕西省招生委员会2013年实施办法和教育部2010年工作规定要求各市、县（区）人民政府要成立招生委员会，但不能证明其所申请信息为咸阳市政府制作或者保存。郑建惠提供的其他证据亦不能证明其观点。郑建惠的上诉理由不能成立，依法不予支持。据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。

郑建惠向本院申请再审称，其提交的陕西省招生委员会、教育部文件等证据，证明咸阳市政府获得并保存其申请公开的政府信息，一审法院认定这些证据的证明目的与本案无关错误，二审法院认定不能证明咸阳市政府保存错误；陕西省招生委员会既然印发了《2010年陕西省普通高等学校招生工作实施办法》，也就必然有《关于印发2010年陕西省普通高等学校招生工作实施办法的通知》，故咸阳市政府在履行××咸阳市招生委员会职责的过程中，获得并保存着郑建惠申请公开的政府信息，二审法院认定咸阳市政府举证证明其成立咸阳市招生委员会及其办公室没有依据上级规范性文件错误；一审法院认定咸阳市政府办公室17号通知具有证明经检索成立咸阳市招生委员会的文件，无郑建惠申请公开的其他上级规范性文件的目的并非咸阳市政府所主张，且该通知既不能证明咸阳市政府进行了检索，也不能证明经检索无郑建惠申请公开的信息，二审法院予以维持错误。故请求撤销一、二审判决及咸阳市政府于2015年12月3日所作答复、陕西省政府所作13号复议决定，判令咸阳市政府在一定期限内对其政府信息公开申请重新作出行政行为。

再审被申请人咸阳市政府提交意见称，郑建惠申请公开的是咸阳市政府于2010年5月25日成立咸阳市招生委员会及其办公室所依据的上级政府规范性文件，但其所称教育部文件、陕西省招生委员会2013年招生工作文件等均不能证明相关上级政府规范性文件存在，其亦未提供证据证明系哪级政府何时制定。假定存在其所申请的上级政府规范性文件，郑建惠也应当向制作该政府信息的行政机关申请公开。故请求驳回郑建惠的再审申请。

再审被申请人陕西省政府提交意见称，其受理郑建惠的行政复议申请后，经审查作出维持咸阳市政府所作答复的复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。根据政府信息公开的真实性原则，行政机关对其公开的信息的真实性承担法定责任。郑建惠由于主观原因不信任行政机关向其提供的信息，不接受客观事实，或者明知属实却刻意提起诉讼，其提起的逾百起诉讼，明显缺乏诉的利益，诉权行使不具备正当性和必要性。故请求驳回郑建惠的再审申请。

本院认为，再审申请人郑建惠于2015年11月20日向再审被申请人咸阳市政府申请公开的政府信息包括两项：一是咸阳市政府于2010年5月25日成立咸阳市招生委员会及咸阳市招生委员会办公室所依据的上级人民政府规范性文件信息，二是确定咸阳市招生委员会办公室编制、配备专职干部之规范性文件信息。本案的核心争议是再审被申请人咸阳市政府于2015年12月3日就再审申请人的这两项政府信息公开申请所作答复是否合法。分别评述如下：

（一）关于再审被申请人咸阳市政府对再审申请人的第一项政府信息公开申请所作答复是否合法。依照政府信息公开条例第十条第一项的规定，规范性文件系县级以上各级人民政府及其部门应当在各自职责范围内主动公开的政府信息。由于是在各自职责范围内主动公开，故规范性文件的制作机关应当承担主动公开义务。在规范性文件的制作机关未主动公开的情况下，公民、法人或者其他组织可以依照政府信息公开条例第十三条的规定向其申请公开，以及对其答复或者逾期不予答复不服，依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第三条的规定向人民法院提起行政诉讼。尽管政府信息公开条例第十七条规定保存政府信息的行政机关也负有公开义务，也不排除规范性文件制作机关以外的其他机关因工作原因获取、保存了规范性文件，但对于公民、法人或者其他组织获取政府信息而言，向规范性文件制作机关以外的其他机关申请政府信息公开无疑是舍近求远，且在随后提起的行政诉讼中，其对其他机关保存了规范性文件应承担更高的证明责任。本案中，对于再审申请人申请公开的上级人民政府规范性文件，再审被申请人咸阳市政府不负有主动公开义务，且咸阳市政府办公室于2010年5月25日就成立咸阳市招生委员会及咸阳市招生委员会办公室所作17号通知亦未援引任何上级人民政府的规范性文件。再审申请人向一、二审法院及本院提交的教育部2010年工作规定、陕西省招生委员会2013年实施办法等证据既难以证明再审被申请人咸阳市政府成立咸阳市招生委员会及咸阳市招生委员会办公室确实以某种上级人民政府规范性文件为据，又难以证明再审被申请人咸阳市政府确实保存了其所申请公开的上级人民政府规范性文件，故再审被申请人咸阳市政府告知再审申请人“不属于本机构的公开范围”，建议其“向上一级政府相关部门咨询”不违反政府信息公开条例第二十一条第三项的规定。

（二）关于再审被申请人咸阳市政府对再审申请人的第二项政府信息公开申请所作答复是否合法。在该项政府信息公开申请中，再审申请人申请公开再审被申请人咸阳市政府确定咸阳市招生委员会办公室编制、配备专职干部之规范性文件。由于再审申请人在内容描述中将再审被申请人咸阳市政府确定为该政府信息的制作机关，则再审被申请人咸阳市政府应当明确答复该政府信息是否存在。若该政府信息不存在，则再审被申请人咸阳市政府应当依照政府信息公开条例第二十一条第三项的规定予以告知。尽管再审被申请人咸阳市政府于2015年11月20日所作答复隐含该政府信息不存在之意，但其于2015年12月3日所作答复中未予告知，不应视为已履行政府信息公开条例第二十一条第三项规定的法定告知义务。但是，行政机关事实上能否向公民、法人或者其他组织公开其所申请公开的政府信息是政府信息公开诉讼的根本关注点。咸阳市政府办公室所作17号通知已经表明该政府信息不存在，且再审被申请人咸阳市政府在本案诉讼及复议过程中已作说明。即使本院判决重新作出答复，再审被申请人咸阳市政府也只会是再次答复该政府信息不存在，这对再审申请人知情权的保障而言并无实益。由于再审被申请人咸阳市政府对该项政府信息公开申请的处理并未对再审申请人获取政府信息的权利造成实质侵害，即使本院确认违法，再审申请人也无据此取得行政赔偿的可能。因此，本案并无启动审判监督程序之必要，仅在此予以指正。

综上，郑建惠的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人郑建惠的再审申请。

审 判 长  王振宇

代理审判员  胡文利

代理审判员  李纬华

二〇一七年八月十日

书 记 员  孔冰冰