汉阴重塑行政审批权力体系，推进相对集中行政许可权改革

 2017年8月，汉阴县被省政府确定为全省相对集中行政许可权改革试点县，一年来，该县按照省市改革部署，以推进政府职能转变为重点，以构建“审管分离”机制为核心，以优化营商环境为目标，积极探索、大胆创新，稳妥推进改革试点，着力打造审批服务新平台，实现了“一枚印章管审批”，为发展提供了积极动能。

  近年来，汉阴县坚持“生态立县、工业强县、科教兴县、农旅富民”四大战略，统筹推进“1533”发展布局，承载和落实了多项省市改革试点。尤其是2014年以来，该县深入贯彻“放管服”改革要求，组建政务服务中心，全面推行“三集中三到位”审批和服务模式，全县43个部门的352项行政许可和公共服务事项、 195项公共资源交易事项，58项行政事业收费事项，全部进驻政务中心办理，实现了群众办事进“一扇门”，办所有事工作目标。但随着改革的深入，这种政务中心搭建平台，行业部门进驻审批的“物理融合”，呈现出“五难”问题。一是审批标准优化难。“物理融合”下的“审管一体”机制，主管部门惯性思维严重，缺少“刀刃向内”的革新勇气，不注重审批流程优化，时限长、盖章多、收费多、中介多、材料多的“一长四多”诟病无法彻底根除。二是并联审批提速难。涉及多个部门共同负责的一个审批事项或互为前置的审批事项，审批推诿扯皮，缺少协调配合，时限压缩较难。以政府投资类施工许可证办理为例，办理环节高达37个，办理时间512天，涉及中介环节9个。三是进驻审批授权难。传统审批模式下，一个部门不同的审批事项分散在不同股室或下属事业单位承担，部门进驻设置统一窗口，派驻人员负责受理接件，后台运转程序没有改变，很难实现充分授权下的“窗口受理、现场办结”目标。四是重审轻管根治难。长期以来，行业主管部门习惯以获取了市场准入资格的市场主体为重点，采取“以审代管”模式进行事中事后监管，导致市场主体发展慢，监管无法全覆盖等多种问题，影响了营商环境，滞缓了经济发展。五是服务质量提高难。部门派驻窗口人员分A、B岗，大多是临聘人员，流动性强，素质参差不齐，管理难度较大，导致政务服务质量很难大幅提高。

  为了解决部门进驻存在的审批问题，优化提升营商环境，汉阴县积极承接省市相对集中行政许可权改革任务，推行行政许可权从“平台整合”到“实体承办”，从“程序集中”到“权责集中”改革，重新设计、组合和再造行政审批框架，实现了行政审批“物理融合”到“化学融合”转变，为全省推行相对集中行政许可权改革提供了有益探索。

  开展相对集中行政许可权改革试点以来，汉阴县坚持“优化、协同、高效、便民”的原则，按照制定方案、组建机构、划转事项、再造流程、完善标准、优化服务等步骤，稳妥推进改革试点，积极构建“审管分离”机制，初步实现了“一枚印章管审批”改革目标。

  (一)精心制定改革方案，组建行政审批机构

  根据改革试点精神，组织专人外出考察，借鉴先行先试地区经验，制定下发《汉阴县推进相对集中行政许可权改革方案》，列出时间表、划出路线图，强力推进改革试点。依托县政务服务中心，组建县行政审批服务局，为县政府工作部门，下设县政务服务中心和县社情民意诉求服务中心两个事业机构，核定领导职数4名，行政编制10名，事业编制28名。设置行政股、经济审批股、建设审批股、综合审批股、踏勘图审法规股、协调督办股(信息监察室)6个内设机构，建立局机关与事业机构一体化运行管理机制，保障改革落地生根。2017年11月30日，汉阴县行政审批服务局在全市“一区四县”试点单位中率先挂牌成立。

  (二)梳理集中许可事项，稳妥划转编制人员

  坚持“应进必进，进驻是常态，不进是例外”的原则，认真梳理集中实施许可事项清单，对除公安、机构编制和个别部门承担的少量不宜集中的许可事项外，确定纳入集中实施许可权事项187项，占全县221项许可事项的84.6%。按照“先易后难、分批实施”的方法，分两批划转集中许可事项。其中：第一批主要划转集中市场监管、民政、交通、卫计等12个部门的124项许可事项，占拟划转集中许可事项的66.3%;对发改、国土、住建、环保4个部门的63项许可事项，因审批事项业务较为复杂、并联交叉、技术支撑要求较高，作为第二批划转集中许可事项，实行部门内部整合，统一进驻大厅设置窗口，逐步划转集中实施。依照“编随事走、人随事走”原则，在划转许可事项权力的同时，统筹划转了行政事业编制22名，划转人员7名，强化了县行政审批服务局的审批力量。

  一是界定审管职责边界。按照“谁审批、谁负责，谁主管、谁监管”的原则，提出“以行政相对人获取许可证照或批准文件”为节点，实行审管分离，分别承担相应的审批和监管责任。即：证照颁发前的受理、审批和发证由县行政审批服务局负责，证照颁发后的查询、监督和处罚等工作由行业主管部门负责。二是明确审管协同责任。明确行业主管部门提供划转许可事项法律设定依据、相关空白证照、业务办理流程和标准规范的责任。行政审批服务局牵头，主管部门配合，按照“一事项、一标准，一流程、一规范，同目录、颗粒化”要求，编制标准化的审批规范与流程，制定统一的办事指南，保证审批工作规范有序。三是推行“一枚印章”管审批。对首批划转的12部门124项许可事项，从2018年7月2日开始，由县行政审批服务局实施审批，封存12枚审批专用章，启用“汉阴县行政审批服务局审批专用章”，设置3个月改革过渡期，下发行政审批服务局“三定”规定，全面推行“一枚印章管审批”。

  (四)科学设置办事窗口，完善审批工作机制

  为了确保群众“进一扇门，办所有事”政务服务目标，调剂县政务服务中心办公大楼共五层3000平方米，规划布局办税申报、公共服务、行政审批、公共资源交易等4个功能大厅，设置业务办理窗口58个。一是建立“内部闭环”审批机制。分经济审批、建设审批、综合审批3大类业务，综合设置前后台一体化窗口，实行“一窗受理、合并审查、内部流转、限时审批、一窗办结”。涉及到多个关联审批事项的，职能股室后台共享材料，同步联动审批，限时归口出件。二是建立“分级授权”审批机制。审批以股室窗口直接办结为主，分管领导把关为辅，原则上将审批层级控制在两个以内，由科室直接办结。属于无法律明文规定的和无特殊流程要求的，股室窗口直接办结;属于操作规定或直接关系生命财产安全的，交由分管领导把关;属于涉及公共安全、公共利益的重大项目等，由主要领导或提交有关会议会审。三是建立“联合踏勘”工作机制。出台《汉阴县行政审批实地踏勘工作制度(试行)》，建立实地踏勘“一员一库”，明确在过渡期内，由行业主管部门牵头组织外业踏勘，行政审批服务局参与;过渡期后，由行政审批服务局牵头组织，行业主管部门参与的外业踏勘配合机制。四是建立信息“双向推送”机制。出台《汉阴县审批与监管信息“双向推送”制度》，明确审批信息、监管情况、限制审批标准等双向推送、共享共用要求，推进审批和监管联动，实现宽进严管、无缝对接目标。

  大力推行“互联网+政务服务”，建成“一号申请、一窗受理、一网通办、市县镇村四级联动”的政务服务网络。深化“最多跑一次”和“不见面”审批改革，推出了570项群众和企业“最多跑一次”事项以及115项“零跑路”全网办理服务事项。开通12345社情民意诉求服务热线电话，实行“365天+24小时”全天候服务，畅通社情民意诉求渠道，探索建立科学的政务服务评价体系，督促进驻单位改进工作方式和作风，持续提高窗口服务质量。增设银行、印章刻制、中介服务，增添自助终端设备，增加等候休息、图书室、打字复印、传真照相等配套便民设施，提升了企业和群众的办事体验。推行“首席服务员、首席导办员、首席代办员”制度，开启招商引资企业绿色通道，开展微信办照、快递送件等服务项目，用“数据跑路”取代“群众跑腿”，提升群众办事的满意率。

  行政审批服务局的成立，尤其是“一枚印章管审批”机制的全面推行，着力破解政府管理体制“职责同构”深层次问题，起到了“牵一发而动全身”，促进市场主体蓬勃发展的综合效果。一是权力运行更加透明。行业部门的行政审批权划转后，主要精力集中到制定发展规划、执行有关政策、研究行业标准、加强工作创新、强化监督管理，解决了“权利碎片化”和“重审批轻监管”、“以批代管”等问题，实现审批职能和监管职能的相对分离，让审批和监管部门互相监督，使权力运行更加公开透明。二是行政资源有效节约。相对集中行政许可审批权，建立标准化的行政审批体系，最大地限度减少审批自由裁量权，节约了行政资源，释放了改革红利。改革后，审批人员实行“一岗多能、一人多专”模式，由75人整合压缩为15人，减少80%;申请材料由996份减少为490份，减少51%。三是审批效能大幅提升。通过统一受理全部审批事项，精简审批项目，简化审批流程，大幅度缩减行政审批办结时间，实现了集约化办理，大力提升行政效能。改革后，该县已集中办理审批业务2000余件。企业开办时间从3.5天减至1.5天，全部审批事项办理时限由4219个工作日压缩为1808个工作日，减少57%。四是市场主体增速加快。前9个月，该县新增市场主体2196 家，市场主体总数达15832 户，连续8个月增速位居全市第一。

  (一)存在问题

  一是认识有偏差，改革存阻力。相对集中行政许可权改革，改变了传统权力运行模式，对于行业部门而言，拿走了“奶酪”、留下了“骨头”，事中事后监管任务更加繁重，监管难度更加突出。一些部门参改积极性不高，工作配合不主动，尤其是在编制人员划转、审批标准提供、联合踏勘配合、工作有效衔接上存在“部门主义”，给改革带来了一些难度。二是改革不同步，衔接有难度。我省试点只在县级层面进行探索，省市尚未成立行政审批服务局，这就意味没有“职责同构”上级机构，使得行政复议、业务沟通、工作衔接存在难度，影响了工作效率。以汉阴县为例，实施“一枚印章”审批半年来，仍然借用行业主管部门的审批端口，至今中省仍未分配审批端口和账号，给审批和监管造成了一定影响。三是信息不共享，壁垒难打通。目前，各行业主管部门的审批系统独立存在，存在信息“孤岛”。想要打破信息屏障，整合信息系统，破除信息孤岛，实现信息互通，在县级层面困难重重。四是证照不通用，境地存尴尬。由于许可权改革在县级层面试点，省外区域、网络平台对试点情况不了解，导致行政审批局办理的部分证照，在省外和网络销售平台上不被认可，造成尴尬境地，影响政府公信力。

  (二)工作建议

  一是必须加强组织领导。相对集中行政许可权改革，涉及审批权力划转、编制人员划转、审批和监管衔接等问题，改革难度大，部门阻力多，必须由“一把手”负责，提高政治站位，强化思想认同，形成工作合力，全力推进改革。二是必须坚持稳妥推进。既然是相对集中改革，必须认真梳理许可事项，对能集中的全部集中，对一时难以集中的创造条件，分步划转集中，避免因体制机制不顺，影响改革效果。尤其是对发改、住建、国土等部门的部分许可事项应稳妥分步划转。三是必须加强顶层设计。建议加强制度设计，建立省市县联动改革、上下同步、左右衔接、相互理解、共同配合的工作机制，防止审管脱节，解决行政复议、证照通用、法律修订等具体问题，确保改革取得实效。四是必须打通数据壁垒。“信息孤岛”问题是制约相对集中许可权实施的“中梗阻”，必须加快构建全省一网通办、网内相关数据互联互认的标准化政务服务平台体系，运用信息技术手段，破解“多套系统、多头录入、反复录入”矛盾，从根本上解决“一长四多”问题。